建構APEC災難管理機制之重要性

2004年12月26日，印尼亞齊省外海發生巨型地震，引發環印度洋海岸地區發生前所未有的大規模海嘯，造成史上有紀錄以來損失最重的天然災害。此一重大災難之發生，不但造成大量人員失蹤死亡，更對於受災區域的經濟活動、建物、地貌甚至是生態，構成毀滅性的破壞，受災地區與經濟體更必須面對龐大的重建經費與重建時間。

從聯合國國際減災策略組織(United Nations International Strategy of Disaster Reduction, ISDR)委託比利時魯汶天主教大學災難疫學研究中心(the Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED)所維持之EM-DAT 資料庫統計資料來看，自1900年迄今，天然與工業災難的發生頻率與規模，持續呈現增加的趨勢。特別是自1963年以來，各種災難發生的頻率可謂爆增。1950年至1959年，各類主要天災(包括洪水、海嘯、地震、傳染病等)有341件，1960年至1969年則幾乎倍增為645件，1970年至1979年繼續增加到988件，1980年至1989年暴增到1976件，1990年到1999年增加到2773件，而2000年至2003年就已經達到1893件。2004年全球各類災難，截至目前已知的通報資料，已有665件，其中東亞、東南亞以及南亞共佔225件，為全球災難之三分之一強。各項災難當中，水文氣象類(乾旱、溫度異常、洪水、坡地滑動、巨浪、山林火災、風災)天災最多，全球有283件，其中又以風災最多，有113件(東亞、東南亞與南亞共42件)，洪水次之，有107件(南亞、東南亞與南亞共39件)。

對於具有地球陸地面積52%，全球人口之59%的APEC而言，也承受自然災害的嚴重威脅與衝擊。從EM-DAT統計資料來估算，APEC會員體近一世紀以來，因天然災害死亡人數至少達到13,411,437人，受災難影響人次則至少高達2,601,618,379人，經濟損失至少達到1,507,767,015,903美元。如果與其他經濟體相比，APEC會員體受到天然災害的危害，也相對較重。以自1994年至2003年因為天災死亡人數來看，中國總共通報死亡33,244人，僅次於印度。絕對死亡人數前25名中，APEC會員體有7個進榜(依序為中國、印尼、越南、菲律賓、俄羅斯、日本、與美國)。如果以經濟損失來看，絕對損失之前25名當中，APEC會員體也有7個進榜(其中日本、美國、中國分佔前3名)，分別是日本的1,663.6億美元、美國的1,177.4億美元、中國的1,079.2億美元、印尼的204.3億美元、南韓的92.3億美元、澳洲的68.5億美元、墨西哥的63.6億美元。如果再加上2004年的多次颱風、地震以及最大的海嘯災難，則APEC會員體的人命與經濟損失數字，定將大幅攀昇。

由此可知，重大災難的有效管理，不僅是各會員體的重要責任，也是維持各會員體經濟貿易發展與人民生活的重要政策作為，對於APEC整體發展而言，更是不可輕忽的重要課題。

災難管理：2005 APEC重要議題主軸

從APEC過去針對反恐怖主義攻擊、人類安全、能源安全之宣示與承諾來看，便可以看出APEC各會員體持續對重大災難應變管理的重視。特別是從今年SOMI的議程來看，第一天的第一場討論，便將討論APEC針對災難的應變與準備議題。依照議程，除了鼓勵各會員體參與救災活動之外，更針對「如何建立有效的區域預警機制」、「APEC在協助受損產業以及針對災後防疫等工作上之角色」以及「如何與產業合作共同因應災難」等議題，優先進行討論。並且預定在第二天討論如何增進人類安全的議題上，以第一天討論為基礎，就APEC針對災難的應變與準備，做出決議。主辦國南韓更將災難的應變與準備，列為是優先討論項目之列。由此可見，災難管理議題，不但是今年SOMI的討論主題，更有可能成為今年APEC重要議題主軸之一。

事實上早在APEC Emergency Preparedness Virtual Task Force於1998年提出並獲得資深官員支持之APEC Framework for Capacity Building Initiative on Emergency Preparedness中，APEC各會員體已曾同意針對包括洪水、乾旱、地震、山林火災、巨浪、颶風、龍捲風以及新興傳染性疾病等天然災害之應變準備上，透過經濟體間之資訊分享與能力建構，來加強預防與應變能力，進而減低損害的發生與擴大。該倡議更進一步提出若干可行之建議措施，包括透過訓練課程的進行以及人員交換來提升應變能力、透過網際網路加速緊急應變資訊之流通、分享增進監視系統與法律制度設計之最佳操作資訊、加強與國際、區域與次區域組織之對話、與社區組織合作等。而APEC Emergency Preparedness Virtual Task Force 事實上也早已完成網頁之建構，希望能成為緊急應變資訊交換與聯繫之平台。此等具前瞻性之倡議與設計，實值得欽佩，且應獲得持續的關注與支持。但相關的工作並未能發揮預期的效果，該網頁目前也是處於未更新之狀態。

且就整體而言，即便重大災難對於APEC各會員體所造成的損害極為嚴重，而且發生的頻率十分頻繁，APEC各會員體並沒有針對對抗重大災難之整體能力之提升，有具體且聚焦之討論。APEC各會員體實應思考如何在既有的架構下，更積極地合作提升各會員體之災難管理能力，並針對災難之預防與減災、應變準備、救災以及災後重建等各部份之重要工作，進行合作交流。

完整災難管理體系：全災因應之思維與建立多重複合災難之能力

以最常引起重大災難的天然災害來看，通常只有在一個經濟體或社區人口，因地緣因素而暴露在天然巨力的威脅之下，卻又無法抑制或減低此一巨力所引發之損害時，災難才會發生。因此，天然或人為巨力的衝擊，減去一個經濟體或社區人口在各個層面上抑制或減低此巨力所引發之損害的能力，便代表此一經濟體或社區人口對抗災難的脆弱度。此一脆弱度越高，所可能遭致之損害愈重，災後回復的能力愈慢，抵抗下一次災難的能力與準備愈不足，再受到侵襲時的損害勢將更形加重。因此，如何在災難來臨之前，將所有可能受到侵襲或可能造成損害擴大的因素加以排除或控制？如何在巨力即將侵襲時，有效動員相關必要的人力與物力資源，將可能造成之損害加以抑制，或是將已經造成的損害加以控制，避免損害擴大？如何在人民生命財產發生損害時，有效地提供救助？如何在災難過後，迅速有效進行重建回復？便是災難管理的重要工作內容。

從巨型天災大範圍破壞特性以及經濟社會發展後的都市化與土地密集開發的現實來看，巨型天災造成的大型災難往往具有大範圍與多面向之多重特性。完整的災難管理體系機制也因此必須以全災因應(All-Hazard Approach)之思維來思考與規劃。

不同於一般著重於救援與重建之觀念，災難管理在時序上分為「災前預防、災臨應變、災時救援、災後重建」四個工作循環。且災難管理體系之規劃與設計，尚必須具有處理多重複合災難(Multiple Disaster)之能力。換言之，對於災難的管理，必須兼顧災前預防、災臨應變、災時救援以及災後重建四個面向。另由於許多天然與人為災害之形成，往往涉及國土之規劃與利用、都市與產業之發展，人口都市集中化以及工程建設數量與品質等社會經濟的多層次多面向問題，因此災難管理是屬於跨部門的共同問題，不可能加以分割切離。否則將顧此失彼，進而徒勞無功。此一多層次、多面向、跨部門的災難管理思維，在面對跨國巨型災難之國際層次災難管理上，也同樣適用。

以此次南亞海嘯為例，除了損害的程度前所未有之外，各國在救災以及重建等援助的積極態度，也十分令人感動。但是，海嘯的發生以及各國救災行動的整合過程，也凸顯國際間並沒有確實建立並落實跨越國界的巨型天災的共同預警機制，而各國在預警能力上也有制度上與技術上的落差，同時在應變救災以及災後重建的國際建置上，似乎也沒有期待中有效率而具協調性。即便聯合國屢屢表示其做為南亞救災與重建上擔任領導角色的合法性與正當性，但是如何建構國際災難管理建制以及如何透過區域合作來加以落實，比爭取國際災難管理的形式上主導地位與角色，更為重要而有實益。

從如何透過區域合作來補充目前不夠整全的國際災難管理建制來思考，便可以看出APEC在亞太災難管理機制的建立與落實上的重要性。如能透過APEC各會員體共同的努力，透過經驗分享與技術交流，共同提升各會員體抵抗巨型災難的能力，將有助於減少各種巨型天災的損害程度與範圍，也直接能減低災難對於各會員體本身之經濟社會發展以及會員體間經貿之損害。

APEC會員體就建構災難管理機制之可能合作方向

申言之，APEC各會員體必須共同思考，如何有效整合並應用APEC各會員體在災難管理上的經驗、技術、資源與能力，針對預防與減災、應變與救難、重建與復原各面向與各層次，以全災因應之思維，來提升個別會員體以及APEC總體處理多重複合災難之能力。

具體的可能合作方向有：

1. 早期預警系統之建立

透過各會員體的資訊交換、技術合作與經驗交流，各會員體儘速建立符合其各自需求之災難早期預警機制，並同時針對跨經濟體之重大災難，建立區域共同早期預警機制，針對災難及早提出預警，增加反應時間，減低損害程度與範圍。

2. 防減災技術與能力之提升

(1) 國土開發使用之規劃

災難的擴大，特別是洪流、土石流、山崩等，與國土開發使用之合理性，有直接之關連。各會員體應就國土開發使用之經驗進行交流，以免不合理的國土開發，造成災難的擴大。

(2) 防災建築技術與設備設施之開發與應用

防減災建築技術之開發與應用，有助於在災難來臨時，減低損害甚至是將損害消弭於無形。各會員體應該就防減災建築技術之開發與應用，進行經驗交流與技術合作。此外，防減災設施相關技術的開發與應用，有助於增加如城鄉建物、能源設施、交通設施等重要設施抵抗重大災難之能力，減少損害程度與範圍，縮短重建復原時間，進而減低災難之衝擊，提升各會員體抵抗重大災難之能力。

(3) 災害相關之財務管理與保險機制

健全而有效率的財務管理及保險機制，有助於防救災資源之配置與應用，更可以使得災後的重建工作，能獲得必要的財源。此外，結合融資與保險之運用，可以使處於災難危險區的民眾與產業，為了取得必要之融資與災後之理賠，在災前盡力增強自我防減災能力，可收災前預防與減災之實效。

(4) 公衛基礎建設與機制之建立

重大災難通常造成生命與財產之損失外，也對環境構成破壞，使得災區衛生條件迅速劣化。如能在平時便維持適當的公衛基礎建設，建立良好之衛生防疫機制，將有助於在災難發生之後，避免因為環境破壞而衛生條件劣化，造成傳染病之流行。

(5) 防減災產業之振興

防減災技術與設備儀器之進步與應用，有助於預防災難損害之擴大。而災難所造成之損害，也有增加防災技術與設備儀器市場需求之效果。換言之，防災產業之振興，有助於提升各會員體抵抗災難之能力；而災難所造成之大規模損害，也有製造防災產業市場的效果，並可導引市場力量來增加防災技術之更新與市場化。

3. 應變與救難能力之提升

(1) 各級應變機制之建立

應變計劃的制定與操演，不但可縮短應變時間，減低災害擴大，更能避免不必要資源的浪費與錯置。各會員體可以透過經驗交流、實施研討與人員訓練交流，學習如何建立符合各經濟體需求與特性之各級應變機制。

(2) 社區自救聯防之推廣與落實

由於災難通常有其地域性，而且如能在災難發生的第一時間，進行防救應變，可有效減少損害。端賴中央與區域政府的人力與資源，不但緩不濟急，往往也會使得災區民眾對政府的信心迅速喪失，造成災區秩序維持之困難。因此，如能推廣並落實社區自救聯防之觀念並提升其能力，在各型災難來臨時，可結合官民之力共同防救，並維持災區之秩序與災民心理穩定，更可以在重大災難侵襲而其他經濟體援助抵達前，減少損害的擴大或其他附隨災難之發生。

(3) 防災救難技術之交流與能力之提升

因為地緣位置、天候因素、城鄉發展、工業科技技術、災難經驗之不同，各會員體間在防減災救難技術上各有所長。如能透過APEC進行技術經驗交流，絕對有助於防減災與救難技術之提升。

(4) 緊急通訊設施與技術之建構

災難的發生、災區的情況以及人員物資的需求，端賴緊急通訊設施的建立與維持，而此又與緊急通訊技術有密切的關係。因此平時就必須建構必要之通訊設施設備，並透過合作交流提升相關技術能力，以應緊急情況的需要。

(5) 會員體間之應變救災人力與物資之人員物流管理

從幾次重大災難的應變防救經驗來看，相關救災與緊急醫療物資供應問題，不在於數量上的不足，主要是在欠缺適當的物流管理。欠缺有效的人員與物流管理，不但無法將必要的物資分送到有需要之災區，還會造成龐大的倉儲壓力與成本。但通常災區政府大多無法進行有效的行政管理。因此，建立會員體自身的物流管理制度，以及跨會員體之緊急物流管理機制，實有其必要性。同樣的，前往災區支援之救災人力，亦需要有一套健全之後勤支援暨管理機制，否則不但可能造成災區之負擔，亦有可能使救災人員安全受到威脅。

(6) 災區衛生防疫

如前述，天然或人為巨力衝擊也對環境相當程度之破壞，使災區衛生條件迅速劣化；也可能因為欠缺潔淨飲水、適當營養與居住場所，引起傳染病甚至是瘟疫。因此，災區之衛生與防疫工作，亦攸關災情是否擴大或產生其他傳染病災難。會員體平時應就醫療衛生經驗與技術、災難時就醫療衛生物資與人員流通支援，進行合作並建立包含標準作業程序之機制。

4. 災後重建

(1) 產業衝擊之評估

災後的重建，有助於提升該會員體或受災社區抵抗下一次災難之能力，也攸關會員體經濟社會之穩定與發展。但在投入資源之前，有必要就災難對於產業之衝擊以及重建資源之應用與效率，進行評估。APEC應該鼓勵各會員體以個別及合作方式，進行災難衝擊之系統性評估，以做為政策規劃與資源配置之依據。

(2) 重建技術經驗之交流

如前述，各會員體具有不同之災難管理技術、經驗與專長。為避免資源與時間之浪費，有必要針對災難重建之技術與經驗，在各會員體間進行分享。

參與並推動APEC災難管理機制對台灣之意義

APEC應整合各會員體不同的技術優勢，並以國土規劃、災難預防、災難應變、災難防救與災後重建之主要面向，結合緊急醫療與衛生防疫體系，或可提出一套具有共同指導原則又兼顧各會員體地理天候特殊需求，涉及經濟發展、環境保護、衛生安全、能源安全，又涉及資訊蒐集、處理、分享以及技術經驗交流之APEC災難管理合作機制，進而提升對APEC會員體整體對抗天災甚至是重大工業或恐怖攻擊等等巨型災難之能力。

此一APEC災難管理機制之建構，不但確實具有時機上之正當性與必要性，更能擴大我國參與APEC各項業務之活動空間。此外，在經驗與技術交流的過程當中，不僅可以將我方從過去眾多災難當中累積的經驗與因應規劃，與其他同樣飽受天災人禍威脅的APEC會員體分享，台灣亦同樣可以學習其他各會員體之寶貴經驗。（本文作者為台灣經濟研究院國際處副研究員）

參考資料來源

George Haddow and Jane Bullock, Introduction to Emergency Management, Butterworth-Heinemann, April, 2003

聯合國國際減災策略組織(UNISDR), http://www.unisdr.org

比利時魯汶天主教大學災難疫學研究中心(the Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED, Universite Catholique de Louvain), http://www.cred.be

緊急災難資料庫(Emergency Disaster Data Base, EM-DAT), http://www.em-dat.net