一如預料，雙邊優惠性的經貿安排如FTA者，固然可以加快成員國的經貿自由化程度，但由於並非採取一視同仁的本質終將產生資源配置扭曲等後遺症，比較難以計算的有所謂「貿易轉移」效果，而直觀就可以瞭解的，主要則有因區域內愈來愈多的FTA所導致的經商環境日益複雜，比如進出口的通關稅則繁複、原產地證明之開列與認定因而將更加曠日廢時（貪污的人有福了）等。換句話說，對一個特定國家而言，多簽一個FTA而產生的邊際成本將與日遞增，而如果一個經貿往來極其密切的區域其經濟體各行其是，除了上述的成本以外，另將負擔所謂「擁擠」（太多的FTA）的外部成本，最後並可能大過因FTA而來的經濟利益，而使得總福利水準反而下降。

也就是說，跟ＦＴＡ的利益一樣（沒有參加的將因怕失去利益而有更高意願加入，此即所謂的骨牌效應，Domino Effect），ＦＴＡ所衍生的成本也可能導致經濟整合的持續擴大，ABAC之所以建請APEC正視此一問題，並在今年五月間首度提出亞太自由貿易區(FTAAP)的構想，其背後的經濟邏輯在此。

本文的重點旨在探討APEC如何回應ＦＴＡ風潮，特別是亞太自由貿易區之倡議。

但首先必須對APEC的核心精神、內外環境變遷有所鋪陳，緊接著素描APEC截至目前對FTA風潮的應對措施，最後再談到何以FTAAP成局的機會甚為渺茫，雖然有其策略面意義。

一. APEC的精神不變但功能已經轉移

亞太地區（特別是東亞）各經濟體的貿易自由化進程，向來以「單邊主義」（不強調談判，不要求互惠─對會員；不排他─對非會員）為主軸，從而也構成了APEC奉行「開放區域主義」（或協調式單邊主義）的基礎。從茂物目標（Bogor Goals）的提出（1994）到大阪行動綱領的通過（1995），1990年代中期以前，可以說是APEC發揮「協調式單邊主義」的極盛時期。

然而，從1990年代末期開始，隨著FTA洽簽的日益普遍，區域內貿易自由化的途徑也逐漸偏離「單邊主義」，而往「雙邊主義」傾斜，其特徵則為：貿易自由化的過程強調談判；而談判的結果則採差別待遇。背後理由，試述如下：

•隨著冷戰結束，不僅國際經貿議題（利益）的重要性更獲凸顯，其複雜度也跟著提高，無論是貿易合作或爭端的解決，在在需要特定機制加以促成，以致對貿易談判的需求日增，就貿易談判獲爭端解決的「供給」來說，FTA「小俱樂部」的靈活性，正好可以彌補擁有148個成員的WTO之不足。

•再者，對以美國為主的工業化國家而言，冷戰時期配合「外交政策」的單邊讓利，對其他（特別是開發中國家）地區自由開放，而不求這些國家及時開放市場以為回報的作法與說辭，漸漸不具說服力，可以說，發達國家對回歸貿易的「互惠」（reciprocity）精神之要求，未來只會更加強烈。

•最後，早期開發中國家往往可以躲在GATT（現WTO）之中，以經濟尚未發展完成為由避開一些經貿改革，甚至成為保護主義的溫床。而FTA正可以透過雙邊互惠談判，誘迫其放棄保護主義。

這裡提供一份簡單數據，或有助於對現實的掌握：FTA從1990年代初期開始蔓延，截至目前正式通告到WTO的數目已超過260宗 ，已生效的協定則超過170宗，這其中當以歐洲的密度最高，超過100宗，但從本世紀開始，不僅洽簽重心逐漸移往亞太地區，特別值得一提的是，APEC的會員（我國以「中華台北」， 英文則為Chinese Taipei的名義在1991年加入）在此波FTA風潮中也特別活躍。

顯然，亞太地區FTA之擴散已嚴重威脅到APEC「開放區域主義」或「協調式單邊主義」之存在，以及茂物目標（APEC已開發經濟體必須在2010前、其餘開發中經濟體則須於2020年以前完成針對貿易與投資的自由開放之實現）之能否如期實現，甚至繼續被堅持。APEC的立足基礎及根本精神可能因而被完全顛覆。

可以說，全球FTA的日益普遍，原因固然多端，但在亞太地區之所以特別盛行，某種程度也反應出APEC在「貿易自由化」方面功能之不足（制度競爭下，因而有被FTA取代之勢），已不符合亞太地區對經濟整合的強大需求。例如：雖然有加速資訊產品關稅減讓倡議（1997）的成功（隨後被WTO採用而簽訂ITA，Information Technology Agreement），但隨著EVSL (Early Voluntary Sectoral Liberalization)倡議的失敗（1998），「貿易自由化」作為APEC的第一支柱也逐漸式微，從此APEC的實際作用逐漸倚重其他兩根支柱，亦即「貿易便捷化」與「經濟技術合作」。

二. APEC針對FTA的政策回應

為了有效解決或減緩區域內FTA蔓延所可能帶來的後遺症，包括可能對APEC所秉持的開放區域主義造成「系統性傷害」，以及諸如原產地規定所可能引發的經貿環境複雜化等問題（此即著名的Spaghetti effect），APEC以及其外圍組織（如PECC，ABAC等）近年來開始正面迎戰FTA議題。

APEC已正確體認到，如要如期實現茂物目標，僅要求區域內的FTA符合（consistent）WTO（多邊主義/非歧視性/強調互惠談判）GATT XXIV以及GATS V 絕對不夠，因為那只構成必要條件，而非充分條件。因而在2002年的墨西哥年會中達成共識：APEC應採取比WTO更嚴格的標準來對待區域內的FTA；更從2003年的SOM II 開始，首次召開關於FTA的政策對話（今年智利召開第二，明年在韓國也將舉行第三次）。以及將FTA議題列入當年（包括今年）度部長會議以及經濟領袖會議的重要議程。

此外，PECC作為APEC的智庫，從2002年即著手研擬增進區域內各經濟體對FTA瞭解、甚至足堪奉行的原則（FTA/RTA Principles）。但此議在今年（2004）智利主辦的第一次資深官員會議（SOM I）中已被否決，而擬採APEC「自願與非拘束」之工具箱中最自由、鼓勵味道最濃的「最佳範例之準則（best practices guidelines）路線，以「漸進」（progressive）與「自發」(automatic)的精神來處理區域內FTA/RTA的問題。（APEC的自願與非拘束工具箱中尚包括開路者機制、個別行動計畫（IAP），以及集體行動計畫（CAP）等），並已獲得2004年度部長會議的支持。

至於未來是否適合採用「開路者機制」（Pathfinder Initiative，21-X)，目前已引起APEC相關組織的廣泛討論，特別是PECC「貿易論壇」所屬的特別任務小組已加緊研議中。因為「開路者機制」雖然強調過渡，但終究需要各經濟體存在相當程度的共識作為前提。

針對FTA/RTA此一愈發重要的議題，今年SOM III 的首要任務在於討論由地主國智利所研擬的 「FTA最佳範例之準則」（Best Practice Guidelines）草案，亦即APEC對區域內FTA發展趨勢的「政策回應」方針，重點主要包括：

•FTA/RTA的締約內容須符合APEC的目標及原則，亦即茂物目標與大阪行動綱領。

•不牴觸WTO，亦即GATT XXIV與GATS V有關FTA/RTA的規範；值得一提的是，在WTO架構下，開發中國家之間另可根據「授權/培植條款」（Enabling Clause）來簽訂FTA/RTA，草案中建議APEC在這一點上採取比WTO稍加嚴格的規定，亦即APEC開發中或尚未加入WTO的經濟體，如果要簽訂FTA/RTA，不引用上述之授權條款。

•區域內FTA/RTA應超越對WTO的自由化承諾，特別是那些WTO尚未完成或觸及的領域。APEC也應積極在WTO討論FTA/RTA此一議題時取得主導權。

•高品質的FTA/RTA，儘量減少所謂「敏感部門」的範圍。雙邊自由化除了關稅障礙之外，並應擴及非關稅領域，以及以投資、服務貿易為重點。

其他兩項工作重點（也是起點）分別為：努力讓涉及APEC經濟體的FTA（過程與內容）盡量「透明化」（將在APEC秘書處的官方網頁鋪設有關各經濟體FTA情況的資訊，並將以IAP方式嘗試與茂物目標的2005年的期中盤點相結合），以及順水推舟，藉由此波FTA風潮強化開發中國家的「能力建構」，特別是在對外經貿談判能力的培養（2004年部長會議通過，將在2005年12月在汶萊舉辦以增進各經濟體對ＦＴＡ的分析與諮商能力為目的的觀摩會議），以及強化內部改革的動能等方面。

平心而論，APEC針對FTA完全不迴避的回應舉措，包括啟動SOM的機制與「政策對話」的安排，充分發揮了APEC對重要問題的敏感度與靈活度。而採取Best Practice的因應方式，先確認各方利益所在，然後再據以推出現實面能夠執行的方案，可謂相當明智。可以說，在面對此波利弊兼具、方向不明的雙邊主義之FTA風潮，APEC的協調式單邊主義將與ＷＴＯ的多邊主義做一場良性的制度競爭。這可以從2004年部長會議的聯合聲名看出端倪：將以「最佳範例」的模式來處理區域內的FTA 問題，以「釐清和改善」（clarify and improve）ＷＴＯ現行的相關規則和運作。

三. 等待「亞太自由貿易區」(FTAAP)

無論國際經貿情勢如何變遷，APEC的存在與運作完善，基本上符合亞太各經濟體的利益。這是討論FTAAP的第一道前提，換句話說，APEC才是「帥」，其他的都是一般的棋子（工具）。

ABAC（APEC的企業諮詢委員會）在今年（2004）的第二次大會時，由加拿大領銜（獲得包括智利、紐西蘭、新加坡、菲律賓、汶萊、墨西哥各國代表的附議）提出關於建立「亞太自由貿易區」（Free Trade Area of the Asia Pacific，FTAAP）的構想，並已送交APEC做正式討論，希望有效解決或減緩區域內FTA蔓延所衍生的諸多問題。所提內容重點如下：

在符合某些前提下，例如：APEC的實質貿易自由化（茂物目標之實現）遙遙無期時、WTO多哈回合失敗 （或WTO已失去功能），以及區域內FTA之蔓延演變成以鄰為壑式的經濟結盟（犧牲被排除在外經濟體的利益）而APEC無法妥善處理時，則應考慮建立一個兼容APEC精神（經貿差別待遇最小化、經濟福利最大化）的亞太自由貿易區（FTAAP）。

ＡＰＥＣ尚不致大張旗鼓來處理ＡＢＡＣ的上述建請，但會以迂迴或化整為零的方式來回應。

就維護的台灣的政經利益而言，鼎力支持FTAAP之倡議，或至少樂觀其成，應無庸置疑。主要理由在於，儘管我國積極尋求自由貿易區之洽簽，但由於來自中國的阻擾，導致我國在尋求雙邊FTA的簽署或區域經貿結盟備受挫折，除了外交早已被嚴重孤立以外，經貿關係的拓展也可能因FTA的蔓延而我卻無緣加入而大受妨害。因此，如能透過APEC管道成為巨型FTA如FTAAP的成員，無疑將會增強各國抵擋中國的政治壓力，對我國困坐區域主義愁城的特殊處境將形同解套，從此一角度來看，自屬一對台灣有利的發展趨勢。

但也不宜盲目樂觀，任何手術都帶有風險。因為此議一旦成真，APEC的運作方式勢必面臨重大調整，甚至危及本身的存在（根本矛盾：APEC之協調式單邊主義vs. FTAAP之雙邊主義）。如果APEC因為FTA的衝擊而失去亞太地區最要的「政策溝通與討論組織」之地位，甚至導致名存實亡，則東亞（注意，不是亞太！）勢必會有巨型的區域組織取而代之（東亞地區一直存在整合甚至更緊密整合的需要）。台灣屆時可能將面臨雙重不利，其一，此一「東亞」的區域組織顯然不會有美國直接參與，而美國再怎麼不受歡迎，仍是台灣最有力的盟友；其二，台灣獨特的外交地位，相當大的可能會不得其門而入。從這個分析角度可以得知，面對FTA衝擊的APEC之存在與運作完善，特別符合美國（以利伸手東亞）與台灣的利益。一言以蔽之，只有A（Asia）對台灣顯然還不夠友善，再加上個P（Pacific）成為「亞太地區」（AP），對台灣比較吉利，比如APEC。

綜觀現階段FTAAP之提議，「策略性」的意涵甚為豐富，比如對APEC整體有敦促其更加認真面對茂物目標的作用，然而現實上也困難重重。

雖然所規劃的經濟體相當多（經濟福利效果愈好），但政治困難或內部矛盾也隨之而來；先不談各國官方的立場為何，單從ＡＢＡＣ各經濟體代表的意見紛歧可見一斑。如馬來西亞、秘魯及新幾內亞的立場傾向反對，美國及澳洲的態度則較模糊，一方面擔心此議可能徒勞無功，另一方面卻也支持亞太區域應發展類似歐盟的單一市場（Single Market for Asia Pacific）。日本與中國的ABAC則沒有表態。

此外，預料美國目前並不想躁進，因為FTAAP所規劃的成員包括美國、日本、中國等大國，一旦成立，全球2/3以上的生產與貿易將集中在此一自由貿易區內，不只歐盟以及其他開發中國家將被備受衝擊（也無法接受），WTO也可能因而解體。而終究WTO多邊談判才是美國的真正利益所在。

最後，表一「東亞共同體與亞太自由貿易區概念」也透露出一項重要訊息，東協與日本加緊整合的動作也意味著，他們應該已經認定「東亞」才能提供「顯著」的區域整合利益，因此對遠跨太平洋的FTAAP估計不會有太大興趣。

表一：東亞共同體（Community）與亞太自由貿易區（FTAAP）概念

洪財隆、吳德鳳整理（2004）