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APEC、 WTO與自由貿易協定(FTA) |
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台灣經濟研究院/副研究員/洪財隆 2006/5/15 |
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FTA(雙邊或區域主義)在全球特別是亞太地區的蔓延,已經對國際經貿體系產生巨大衝擊,包括WTO
(多邊主義)與APEC(協調式單邊主義)。
FTA對成員的「優惠」處理方式(關稅或非關稅),形同對非成員的「差別待遇」,對立基於「非歧視原則」的WTO而言,當然是個例外。然而,例外多了就成了通案,甚至構成「系統問題」。之所以成為「問題」,主要有兩個原因,一來,FTA洽簽數目的大幅增加,截至2006年二月底為止,全球已經生效的RTA(區域貿易安排)件數已高達193宗(預料到2007年將超過300宗),且增加速度與日遽增。其中FTA高達160宗(商品貿易協定124,服務貿易協定36),關稅同盟則有11起之多。其餘22起則援引「授權條款」(enabling
clause/1979/東京回合)而來。另就RTA的地理分佈而言,則以歐洲的密度最高,超過100宗,但從二十一世紀開始,洽簽重心逐漸移往亞太地區,目前為RTA所涵蓋的貿易量估計已佔全球貿易量的二分之一。
再者,重要經貿大國(或經濟體)之逐漸成為要角,從早期的歐盟,到1980年代中期以後的美國,再到二十一世紀初開始加入賽局的日本與中國等。
換言之,隨著FTA的蔓延,WTO的角色與功能極有可能會被弱化。
2006年適逢WTO杜哈談判回合(DDA)進入成敗關鍵時刻(預計2006年七月底前提出減讓模式、十二月底前提出減讓清單),
雖然談判一旦破局的後果殊難想像,一般也提出兩項基本判斷。一來,好不容易在2005年12月香港部長會議中所達成的各項承諾將形同歸零,而這也等於是二戰之後貿易自由化進程的一大挫敗;另外,從20世紀90年代以來日益蔓延的自由貿易協定(Free
Trade Agreement, FTA)勢必更加盛行。
對APEC而言,由於組織特性,被FTA衝擊的管道更是複雜,除了上述原因之外,另包括以下兩項:
1. APEC相當程度乃引WTO的談判結果作為貿易自由化主要動力,因此,一旦WTO的角色與功能被FTA弱化,APEC的貿易自由化進程等於間接受到影響。
2. 對APEC最直接的衝擊則屬日益高漲的東亞區域主義。從1997/8東亞金融危機之後的「東協加一」(在促成雙邊FTA洽簽方面成果斐然)與「東協加三」(在包括能源與金融等功能性合作領域也頗有成績),以及2005年12月中旬的「東亞高峰會」,所凸顯出的「東亞區域認同」,對成員廣披亞太地區的APEC來說,無疑是個重大威脅。
是以,APEC不得不面對FTA所帶來的挑戰,特別是在「貿易政策」的協調此一焦點上。
從2002年墨西哥年會開始正式回應區域內FTA 問題的APEC,其處理基調可以2004年領袖會議所達成的共識為代表:期使FTA成為加速區域內經貿自由化的重要角色,一方面促進茂物目標(Bogor
Goals)之實現,同時推進WTO 談判議程。當然,這一切都必須在充分考慮APEC 本身的組織特性(開放區域主義)、重要成員的意圖、開發中經濟體成員的能力等因素之前提下進行。
APEC更在2004年具體擬定出包括「APEC的FTA最佳範例(APEC Best Practices),以及透明化(transparency)兩個努力目標。最佳範例主要目的在於促成區域內高品質、透明化與開放(儘量不要排斥條件符合的其他經濟體加入)FTA。
而上述所謂「高品質」的FTA重點包括:
1. FTA的締約內容須符合APEC的目標及原則,亦即茂物目標與大阪行動綱領;符合WTO有關FTA的相關構成要件,亦即須受GATT第二十四條,以及GATS第五條之規範;此外,即使涉及開發中國家,也儘量不要援引成立要件較為鬆散的授權/培植條款(Enabling
Clause)來作為法源。
2. 區域內FTA應超越對WTO的自由化承諾,特別是那些WTO尚未完成或觸及的領域,APEC各經濟體應在未來WTO的相關談判取得領導的角色。
3. 全面性(comprehensiveness),亦即FTA應儘量減少「敏感部門」的範圍,並縮短這些部門到完全自由化之前的過渡期限。所欲撤除的貿易障礙除了傳統的關稅之外,更應擴及非關稅貿易手段,以及攸關「服務貿易」的障礙。
4. 其他尚且包括應涵蓋「貿易便捷化」領域、建立有關FTA執行所產生的爭端之諮商與仲裁機制(儘量不與WTO爭端解決機制功能重複),以及應儘可能簡化「原產地原則」(rules
of origins),以期貿易扭曲最小等。
2005年APEC部長宣言高揭「釜山路徑圖」(Busan Roadmap),裡頭再次強調要促進區域內「高品質FTA」之實現。此外,也再度確認FTA成為IAP(個別行動計畫)裡應被檢視的新項目。至於領袖宣言則重申了區域內「高品質、透明、一致性FTA」的重要性,也肯定「FTA貿易便捷化標竿作法」(Trade
Facilitation Model Measures for FTA)做為區域內FTA談判指南,並希望在2008年以前將此作法盡可能擴及所有FTA重要議題中,被各經濟體確認(同意)的談判章節。
截至目前,2006年APEC則除了繼續召開有關FTA的政策對話之外,更有下列兩項重要工作計畫,包括由CTI(貿易暨投資委員會)所負責的擬定、有關發展在2008年以前訂定FTA各重要議題的標竿作法(model
measures)。APEC目前僅在2005年完成重點在關務的「FTA貿易便捷化標竿作法」。其次將由地主國越南負責在胡志明市舉行第四次「FTA政策對話」。
APEC分別已在2003年的泰國、2004年的智利,以及2005年的韓國舉辦過三次
「FTA政策對話」,作為資深官員與其它APEC關係利害人(stakeholders)的政
策溝通平台,以往也發揮了以下三項功能:
1. 交換關於FTA的意見與經驗,以及、檢視區域內FTA的現狀。
2. 討論FTA的可能發展,特別關注是否與WTO的規範跟茂物目標一致。
3. 希望找出有效方法,確保FTA最佳範例的執行並發揮出最大利益。
而越南此次的「FTA政策對話」最大的特點在於強調私部門的參與,不僅可藉以納入企業界的觀點,協助APEC發展相關議題能力建構倡議,以期提供更多的可能政策選項,最後避免此區域因過多且繁複的FTA所導致的”spaghetti
bowl”後遺症。眾所周知,大量且重疊的FTA會帶來相當嚴重的關務行政管理問題(將直接導致交易成本的增加,以及引發貪腐),尤其是繁複的「優惠性原產地原則」(preferential
rules of origin)所導致的”spaghetti bowl effects”後遺症,更可能對企業的生產佈局或國家的貿易型態造成扭曲。隨著FTA的日益風行,如何簡化原產地原則顯然已經成為重要課題。
WTO目前的首要應對方式即在強調FTA透明化原則(透過Negotiating Group on
Rules;預計將在2006年四月底提出WTO 的RTA的透明化原則之增修條文決定,也希望在2006年底前針對GATT
24條的RTA構成要件”substantial all the trade”與相關釋義書中有關簽訂RTA之後,貿易自由化的「過渡時間」等規範提出建議與說明),以及密切注意其對經濟發展的可能影響(詳見2001年多哈部長會議聲明以及2005年香港部長會議聲明)。
平心而論,在面對此波利弊兼具、方向不明的雙邊主義之FTA風潮,比起WTO的束手無策,APEC的靈活與務實反而更勝一籌。而觀察APEC
針對FTA 的處理模式,除了繼續關注系統性問題之外,其實還是相當務實的把注意力放在FTA 所引發的技術性問題上面,尤其是再三被強調的貿易便捷化與原產地原則之調和。我國應該把握APEC
架構下所提供的各種機會,及早針對包括「優惠性原產地原則」與「標準認證」等議題,進行系統性研究,以利因應。
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