以自由貿易協定（FTA，Free Trade Agreement）領銜，[1]近來全球經貿結盟區域化與雙邊化的趨勢日益明顯，也因此普獲決策官員與智庫/學界的關注。[2]依其涵蓋層面的深淺，關懷重點大致有三項，包括思考是否將威脅到多邊貿易談判體系如WTO的實質運作（談判回合的延宕、非歧視原則與透明化的完整性），討論既有區域建制如APEC如何回應此一風潮，[3]以及研析個別國家（之間）的洽簽策略與利弊得失。篇幅所限，本文的焦點主要集中在最後一項，並且以台灣的利害關係作為問題意識。

台灣向來以經貿立國，所以自然難以避免受到FTA蔓延的波及。除此之外，台灣還有一項其他國家所沒有的憂慮：被排擠甚至被孤立，或一般所俗稱的「邊緣化」危機。加上貿易本身即帶有極為豐富的國家（經濟）安全意涵，因此預料此波蔓延全球的區域經貿整合工程，將對同時面臨外交處境困難與中國崛起的我國形成嚴酷考驗。

本文最主要的立論基礎在於「貿易差別待遇」的經濟學與政治經濟學。首先將探討何以台灣將備受此波FTA洽簽風潮影響。其次評析足以影響東亞區域主義走向的關鍵國家之立場（以美國、日本、韓國、東協與中國為主）。最後提出個人對FTA此一現象的部分觀察心得。

一. 何以台灣將深受FTA風潮影響

二戰之後，以「非歧視原則」（最惠國與國民待遇）為運作核心的GATT/WTO多邊談判架構，在貿易開放與自由化方面取得前所未有的成績。然而，以區域或雙邊為基礎的各式優惠或差別待遇性區域貿易安排 (Preferential Trading Agreement PTA) [4]，不僅同時存在，更從二十世紀90零年代以來日益蔓延，特別是在向來以全球作為經濟腹地、區域經貿合作體制薄弱的東亞地區。[5]這裡附帶提及兩個相關重點：

l 截至目前東亞尚未出現超過FTA層次以上的經貿結盟，因此除非另有交代，否則以FTA來代表此區域的整合風潮，堪稱允當，至於東亞的金融面整合，包括資本市場與貨幣匯率相關議題將另文深究。

l 就東亞整體而言，受到歐盟之加緊經濟整合與美國推展「雙軌貿易策略」（多邊架構的WTO談判回合之重新啟動與雙邊FTA談判之積極部署）的影響，向來以全球作為經濟腹地的思維也受到一定程度的衝擊。可以說，東亞的區域主義屬於一種防衛性的反應（defensive response）。此外，受到1997/8東亞金融危機的刺激，追求地區自信與認同的意識抬頭，因此提高了對區域合作建制（institutions）的需求。廣義的說，雙邊或區域FTA的簽署即提供了此一建制。

台灣既然處於可能成為全球區域政經版圖重整幅度最大的東亞地區，[6]得失變異當然也就相當劇烈。特別是，足以影響未來東亞地區經貿結盟型態、走向，甚至成敗的國家都是台灣最重要的經貿伙伴，依其對台灣的重要性分別為美國、日本、中國與東協（ASEAN）。這就構成了何以台灣將深受FTA風潮影響的地緣（第一道）理由。

此外，台灣本身開放的經貿特質、FTA的交涉過程屬於政府事務、FTA的排他性、新議題的加入與經貿結盟之策略運作性質濃厚，外加中國崛起以後，東亞的地緣經濟產生變化（陸續成為韓國、日本、東協、甚至台灣最重要的經貿伙伴）導致地緣政治面臨權力重分配等因素，凡此都將讓FTA有管道衝擊到台灣的政經利益。詳述如下：

1. 小型開放的經貿特質：台灣的進出口值佔GDP分別高達44％與50％，生產與投資型態嵌入全球與區域供應鍊相當深，因此，對任何國際經貿建制 (regime) 的變遷或規範的變動必然非常敏感。

2. 無論是區域或雙邊的經貿協定，往往涉及政府之間的互動（如協定的洽商與簽署），而台灣周邊的重要經貿伙伴，包括日本、韓國、東協諸國，或忌憚於中國之威，或急於與中國作經貿合作，不願意或至少相當猶豫於跟台灣作類似接觸，至於中國對台灣則另有算計（詳見後文）。換句話說，除非兩岸關係轉圜到足以讓中國對台灣的態度改變，或者美國基於戰略考量（如與以色列以及約旦、摩洛哥等國分別簽署FTA）並唯恐台灣的經貿過度向中國傾斜而率先出手，否則，台灣極有可能在這一波區域主義中被排除在外。

3. FTA是自由貿易（對成員）與保護主義（對非成員）的結合。會員國之間基本上享受優惠關稅或較為開放的市場，而非會員國如果都是WTO會員也只能適用最惠國待遇（MFN）下的規定，兩者之間的差別待遇也代表著保護程度的高低。非會員國所面對的「市場進入」（market access）成本將會提高，包括貿易量、貿易型態，以及貿易條件等都會因而改變，比較利益法則受到破壞，凡此都將造成經濟福利損失。此外，外人來台投資或台商對外投資的決定（生產區位選擇）也都會受到扭曲。如果台灣被重要的經貿伙伴們排除在貿易區塊（trade bloc）之外，就必須面對甚至承受上述不利影響。

4. FTA新議題與策略運作的衝擊。歸納而言，當前諸多FTA的洽簽內容有一共同特色，亦即議題不再只限於傳統的商品關稅領域，所規範的內容已經擴及到服務貿易、智慧財產權、相互標準認證協定（MRA, Mutual Recognition Agreement)、外人直接投資（FDI），甚至電子商務等。除了議題多元本身將可能為區域帶來更大的經濟利益與風險之外，大量湧現的洽簽計劃也說明了當前的區域經濟整合帶有濃厚的策略面運作，同時具有地緣政治與貿易外交的考慮，也因此會產生遠比早期的整合模式更為強烈的外部效應 (externality effect)，包括正面的由經濟整合所貢獻的區域穩定，以及負面的因為經濟孤立/被排除所引發的國家安全疑慮。

5. 特別是中國經濟實力的逐漸被承認，以及在2001年加入WTO等因素（至少可在WTO架構下進行FTA之洽簽），配合著國際與東亞政經局勢的變化，凡此皆有利於中國拓展其區域政經影響力。對台灣而言，中國之利用此波經貿結盟風潮，透過地緣經濟牽動地緣政治，積極與周邊國家洽簽FTA，同時圍堵台灣對外洽簽FTA，然後進一步循港澳模式向台灣招手CEPA。而兩岸關係將因此會產生何種變化，更是值得觀察。

二.關鍵國家（以美國、日本、東協與中國為主）之角色與立場分析

對美國此一全球強權而言，911之後集中大部分外交資源在反恐上，而且本身也是此波FTA風潮的始作俑者（雖然由於國會掣肘，1994到2002年之間沒有批准任何FTA案），因此再無立場反對東亞的區域主義，一如在1990年之抵制由當時馬來西亞總理馬哈地所倡議的「東亞經濟集團」（East Asian Economic Group, EAEG），以及之後的「東亞經濟核心」（East Asian Economic Caucus, EAEC）；特別是1997/8東亞金融危機的經驗顯示，美國所支配的全球性國際組織如IMF，很多情況下的確無法完全符合區域的需求（雖然美國不願承認），因此對東亞區域主義的再興也有一定程度的理解。然而，一個走向優惠式貿易安排且排除美國在外的東亞，無論是以什麼樣的形式作結合，絕對不符合美國的經濟與戰略利益，當然也就不會得到美國的支持。除了對東亞區域整合的發展密切注意以外，美國也已於2002年倡議EAI（Enterprise for ASEAN Initiative），期與ASEAN各國個別進行雙邊會談，[7]並透過美星自由貿易協定設立「資源整合方案（Integrated Sourcing Initiative, ISI）」機制，以確保美國在東南亞的政經利益。[8]其實，美國真正要的是一個以give and take 互惠式（reciprocal）為談判原則，以期進一步打開東亞市場，並涵蓋亞太地區（大致為APEC經濟體）且更加緊密的貿易區塊（trade bloc）。[9]由於東亞國家大多以出口作為支撐總體有效需求（出口導向）或經濟發展的主要動力，加上極高比例的最終產品銷往美國，這也成就了美國做為東亞區域整合「制衡」（check and balance）的角色。

對另一個區域（經濟）超強日本來說，一方面受到國內農業問題的牽絆（農業的產值雖低，但具有不成比例的政治遊說能力），另一方面也受創於始自1990年代初期的泡沫經濟，因此變得更加的內省（introspective）而忽略了繼續發展與周邊國家作經貿制度整合的重要性，直到中國與日本傳統的經濟後院─東南亞之加強政經結盟，方才改變原本面對區域主義躊躇不前的態度，最近與墨西哥的FTA談判已就農產品達成協議，或許是個徵兆，但仍待觀察。其實，以日本雄厚的經濟實力（包括技術與資金[10]）作為籌碼，以及傳統上與東協的經貿基礎穩固，東協與日本先行與加緊合作的空間，預料將比東協與中國或者東協加三（日中韓，雖然也包含日本，但歧異性也更大）來得寬闊，所以東協與日本這一整合路線，在未來東亞區域整合的過程中，應該具有相當的主導性。（雖然大和民族以少具同情心出名，[11]但基於台日緊密的經貿與歷史淵源，相對於此地區的其他國家，由日本所主導的區域整合應對台灣比較有利）

韓國的產業立場與日本相似，雖然曾在1998年大力倡議以「東協加三」成員為基礎，進一步邁向東亞共同體（East Asian Community）[12]的境界，但目前的興趣則集中在東北亞。有關日中韓三國FTA的倡議，其中尤以韓國最為積極，且面向中國的成分居多。最近韓國更是提議，結合韓國的科技與產業創新、中國的製造業，以及香港的金融，三方面加強整合。[13]

至於在東亞區域整合中雖然經濟實力不佳但卻屢屢扮演規範性（normative）要角的東協本身，因擁有豐富的原物料以及扼住海運航道生命線，不僅成為被爭相拉攏結盟的對象，97/98東亞金融危機以後日漸成形的「東協＋3」（日中韓）與「東協＋1」（日、中、韓、印度個別）對話機制，更是成了促進東亞區域合作的整合平台（東協代表東南亞，日中韓則是東北亞）。目前雖已成立自由貿易區（AFTA），但由於內部整合的成效不彰，因此欲藉由與外在區域或經濟體的整合來帶動內部的發展；東協一方面計畫在2020年建立「東協經濟共同體」（AEC），以深化內部整合，並同時以東協作為一個整體與區域外的國家進行FTA之洽簽，進行所謂的「外延戰略」，以推動國內經貿制度改革與加強自由化。現階段更因為中美關係穩定（反恐的共同利益與在北韓問題上的合作），所以不需再二選一靠邊，因此對東協而言，當有更大的自由度來選擇政經結盟的對象。除此之外，與美國、日本、中國、印度，甚至歐盟之間保持友好關係也符合東協傳統的「等距外交」策略。[14]最後，東協加三一直都有「區域談判，雙邊洽簽」（talking regionally, acting bilaterally）之譏，可見至少在中短期內，雙邊FTA仍應是東亞經濟整合最主要的推動方式。

最後，以中國的幅員之大（衝擊較小）以及政治結構（比較不必考慮國內利益團體因素）都有利於作雙邊或區域協定安排。除了在2002年與東協簽署「中國—東協全面經濟合作架構協定」，[15]預計將在2010年以前建立FTA的動作以外，2003年，東協與中國強化彼此政經合作的態勢更是明朗，在印尼峇里島舉辦的東協─中國例行高峰會議上，雙方一共簽署了三份文件[16]，包括「東協─中國之和平與繁榮戰略夥伴關係宣言」[17]、「東南亞友好合作條約」[18]，以及「東協—中國全面經濟合作架構協定之補充議定書」[19]。以經濟戰略的觀點，中國所求於東協的不外乎原油與天然氣以及其他原物料，並且透過互惠的經濟承諾，加大東協對中國市場的依賴。當然，東協也有自己的盤算，理由則見上頭的東協部分。

雖然中國倚賴外貿與外資甚深，因此真正的利益與重心仍在WTO，但正透過所謂「和平崛起」的大戰略與睦鄰外交的靈活手腕，包括爭取在2010年建立中國─東協自由貿易區（已在2002年簽署架構協定）、推動「曼谷協定」[20]與日中韓合作機制，積極參與APEC與亞歐會議相關活動，主導「亞洲博鰲論壇」等，標榜「亞洲人談亞洲事」，體現了自二十世紀以來，中國首度在區域經貿事務上扮演舉足輕重的角色。

三. 幾點有關FTA與台灣的筆記

1. FTA風潮所代表的區域主義可以說是對全球化的回應，因此不會隨著全球化腳步的加快而消失，但會隨著多邊貿易談判體系如WTO的進展而降低其影響力。例如：WTO架構下的資訊科技協定（Information Technology Agreement, ITA）已從1997年開始生效，只要是會員的相關產品的進出口都免徵關稅;此外，預料多哈回合將會針對貿易便捷化（trade facilitation）達成協議，而貿易便捷化幾乎也是所有FTA都會涵蓋的項目；然而，FTA的經貿外交與區域安全的角色應會更加重要（即使是政治決定也必須作經濟效應評估！）。

2. 有些非傳統的經貿議題，包括服務貿易、投資協定等，先在區域/雙邊談，較可能發揮輔助WTO協商的功能。換個角度說，這些議題因區域經濟整合深化而產生正面效果的機率遠比含有關稅在內的商品貿易大。

3. 判斷FTA 固然有些共同準則，例如「關稅差別待遇」的幅度以及「原產地原則」的要求高低，這些都將讓被排除在外經濟體蒙受經濟損失。然而，各FTA的歧異性相當大，很難一概而論。例如：AFTA基本上只是個WTO允許下之法律上的存在（legally exists），成效不彰。許多成員也都已經放棄關稅優惠的排他性，讓非成員無條件適用；至於紐澳的CER（Closer Economic Relations Trade Agreement）誠屬最開放的FTA，不對非會員採取差別待遇。

4. 雖然協商中的FTA數目相當多，但並不表示就會達成協議。而且，幾乎所有的FTA都有所謂「敏感性產品」的豁免專章，其實絕大部分都屬於政治或社會敏感而非真正的經濟敏感（對就業與生產衝擊較大）產業。如果所排除的產品太多（只要不違反抽象的”substantially all trade”之構成要件）[21]一般俗稱Dirty FTA。此現象一方面說明了何以FTA普受政治歡迎，另一方面也反映了GATT/ WTO 規範FTA內容的無力感。同時也意味著，面對這種「敏感性產品」太多的FTA，即使被排除在外，差別待遇的經濟效應將沒有預料中的大。也因此，經由比對區域內既有的PTA/FTA代表型態，並在WTO架構下全面檢視PTA/FTA的虛實，例如：加強研析其主要具體內容，包括其推動自由貿易區的時間架構（time-frame）、涵蓋產品（product coverage）、優惠幅度（margins of preference）、原產地原則（rule of origins）等，是必須的。不僅可以協助政府研擬出客觀而符合實際情勢的經貿對策，也得以讓民間企業因為資訊更加充分而及早因應。

5. 須做最壞情境/劇本 （worst scenario）的模擬：一旦東亞的重要經濟體逐漸形成貿易區塊（trade bloc），特別是有日中韓同時加入的FTA，而台灣獨被排除時的可能政經後果及其意涵（最壞情境以外的，則必須作適當的風險管理）。特別是應就某些特定產業作深入分析，唯有如此，才能清楚認定被排除時經濟上的因果關係。（本文原載於2004六月號台經月刊）